Mensagem do Presidente da República com a Razão dos Vetos

Senhor Presidente do Senado Federal,

Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1o do art. 66 da Constituição, decidi vetar parcialmente, por contrariedade ao interesse público e inconstitucionalidade, o Projeto de Lei no 3.285, de 1992 (no 107/03 no Senado Federal), que “Dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, e dá outras providências”.

Ouvido, o Ministério do Meio Ambiente manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos:

Art. 27

“Art. 27. É permitida a exploração seletiva de espécies da flora nativa em área de vegetação secundária nos estágios inicial, médio ou avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica, obedecidos os seguintes pressupostos:

I - exploração sustentável, de acordo com projeto técnica e cientificamente fundamentado;

II - manutenção das condições necessárias para a reprodução e a sobrevivência das espécies nativas, inclusive a explorada;

III - adoção de medidas para a minimização dos impactos ambientais, inclusive, se necessário, nas práticas de roçadas, bosqueamentos e infra-estrutura;

IV - vedação da exploração de espécies distintas das autorizadas;

V - exploração não-prejudicial ao fluxo gênico e ao trânsito de animais da fauna silvestre entre fragmentos de vegetação primária ou secundária;

VI - coerência entre o prazo previsto para a exploração e o ciclo biológico das espécies manejadas;

VII - apresentação de relatórios anuais de execução pelo responsável técnico.

§ 1o As diretrizes e critérios gerais para os projetos de que trata o inciso I do caput deste artigo serão dispostos pelo órgão federal competente que estabelecerá critérios mais simplificados para exploração nos estágios inicial e médio de regeneração.

§ 2o A elaboração e a execução dos projetos de que trata o inciso I do caput deste artigo, observado o disposto nesta Lei, seguirão as especificações definidas pelo responsável técnico, que será corresponsável, nos termos da legislação em vigor, pelo seu fiel cumprimento.

§ 3o O poder público fomentará o manejo sustentável de espécies da flora de significativa importância econômica, garantindo-se a perenidade delas.

§ 4o As atividades de que trata este artigo dependem de autorização do órgão estadual competente e, em caráter supletivo, do órgão federal competente.

§ 5o O corte e a exploração de espécies nativas comprovadamente plantadas, ressalvadas as vinculadas à reposição florestal e recomposição de áreas de preservação permanente, serão autorizados pelo órgão estadual competente mediante procedimentos simplificados.

§ 6o Na hipótese do § 5o deste artigo, é livre o corte, transporte, utilização ou industrialização quando destinados ao consumo, sem finalidade econômica direta ou indireta, dentro da mesma propriedade rural.

§ 7o Ao término de cada período de exploração devidamente aprovado e executado nos termos previstos nesta Lei, fica assegurado o direito de continuidade no período subseqüente, mediante apresentação de novo projeto previsto no inciso I do caput deste artigo.”

Razões do veto

“A Mata Atlântica, considerada patrimônio nacional pela Constituição Federal, estendia-se, originalmente, por cerca de 1.300.000 km2 do território brasileiro. Hoje, os remanescentes primários e em estágio médio/avançado de regeneração estão reduzidos a apenas 7,84% da cobertura florestal original, o que compreende aproximadamente 100.000 km2. Isso faz com que o Bioma Mata Atlântica seja considerado o segundo mais ameaçado de extinção do mundo.

Apesar da devastação, a Mata Atlântica é um dos biomas com uma das mais altas taxas de biodiversidade do mundo: cerca de 20.000 espécies de plantas angiospermas (6,7% de todas as espécies do mundo), sendo 8.000 endêmicas, e grande riqueza de vertebrados (264 espécies de mamíferos, 849 espécies de aves, 197 espécies de répteis e 340 espécies de anfíbios).

Destes 100.000 km2, apenas 21.000 Km2 (equivalente a aproximadamente 2% da área original) estão protegidos em Unidades de Conservação de Proteção Integral. Os principais organismos internacionais dedicados ao tema da conservação da biodiversidade, como a União Internacional para a Conservação da Natureza (IUCN), com estreito vínculo com o Sistema das Nações Unidas, recomenda com sólida fundamentação científica a proteção, em Unidades de Conservação, de no mínimo 10% da extensão de cada bioma.

Na mesma direção, a Decisão VI/9 da COP-6 da Convenção da Diversidade Biológica, da qual o Brasil é signatário, estabeleceu na estratégia para a conservação de plantas como meta global para o ano de 2010:

‘b. Conservar a biodiversidade de plantas:

IV) ao menos 10% de cada uma das regiões ecológicas do mundo efetivamente conservadas;

V) proteção de 50% das áreas mais importantes para a diversidade de plantas assegurada;

VIII) 60% das espécies de plantas ameaçadas do mundo conservadas in situ.

Já na 7ª Conferência Mundial sobre Diversidade Biológica (COP-7) os países signatários comprometeram-se em reduzir os níveis de extinção de espécies até 2010, sob o alerta de que atividades humanas estão causando a perda de espécies em um ritmo sem precedentes.’

Evidentemente, as áreas de Mata Atlântica remanescentes não são suficientes sequer para se alcançar a meta mínima necessária para se assegurar a conservação do bioma. Isto demonstra a necessidade de proteger ao máximo todos os remanescentes, impondo, ainda, a adoção de medidas para promover a recuperação de áreas degradadas.

Como já demonstrado, a situação atual da Mata Atlântica aponta como prioridade e desafio máximo a conservação in situ das espécies da flora e fauna.

Cabe ressaltar que o art. 27, que trata do manejo florestal com finalidade comercial de espécies florestais da Mata Atlântica, representa grande risco para a conservação in situ da biodiversidade, visto o reduzido percentual de remanescentes e da insuficiência de conhecimentos científicos sobre a diversidade genética e as interações entre organismos dessa grande fonte de biodiversidade.

Ademais, os fragmentos de Mata Atlântica não são distribuídos ao longo do bioma, bem como são relativamente pequenos para garantir a perpetuidade de populações de um grande número de espécies raras, endêmicas e ameaçadas de extinção, tanto da flora, quanto da fauna.

Destaca-se, também, a insuficiência de conhecimentos científicos que possam garantir que o manejo comercial de espécies vegetais da Mata Atlântica seja realmente sustentável e não comprometa, ainda mais, o já ameaçado bioma. Além disso, a maioria das áreas remanescentes possuem extensão insuficiente para conter populações viáveis, capazes de garantir a sustentabilidade econômica do manejo comercial.

Um exemplo da exploração insustentável na Mata Atlântica foi a exploração da árvore que deu origem ao nome do País, o pau-brasil (Caesalpinia echinata). Explorado ao extremo para uso como corante e construção de navios, o pau-brasil praticamente desapareceu das matas nativas. Estima-se que cerca de 70 milhões de exemplares tenham sido enviados para a Europa.

Deve-se, assim, priorizar a conservação dos remanescentes de Mata Atlântica, vitais para aproximadamente 120 milhões de brasileiros que vivem na área de domínio do bioma. A qualidade de vida desse contingente populacional depende da preservação dos remanescentes, os quais mantêm nascentes e fontes, regulando o fluxo dos mananciais d'água que abastecem as cidades e comunidades do interior, ajudam a regular o clima, a temperatura, a umidade, as chuvas, asseguram a fertilidade do solo e protegem escarpas de serras e encostas de morros.”

Inciso II do art. 21

“Art. 21. ................................................................................................................................

II - para a exploração seletiva de espécies da flora, conforme disposto no art. 27 desta Lei;

............................................................................ ”

Inciso II do art. 23

“Art. 23. .................................................................................................................................

II - para a exploração seletiva de espécies da flora, conforme disposto no art. 27 desta Lei;

................................................................... ”

Razões dos vetos

“O veto aos dispositivos supracitados decorre do veto ao art. 27.”

Art. 29

“Art. 29. No caso de exploração seletiva de espécies vulneráveis, ainda que sob a forma de manejo sustentável, o órgão competente poderá determinar a realização de estudos que comprovem a sustentabilidade ecológica e econômica da atividade e a manutenção da espécie.

§ 1o Os termos de referência para a realização do estudo de que trata o caput deste artigo serão definidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente, ouvidos o órgão federal competente e os órgãos estaduais competentes nos Estados que abriguem as espécies.

§ 2o A exploração de espécies vulneráveis depende de autorização do órgão competente do Sisnama, informando-se ao Conselho Nacional do Meio Ambiente.”

Razão do veto

“Além de relativamente reduzidos, os fragmentos de Mata Atlântica não são uniformemente distribuídos ao longo do bioma, fato que por si só já representa um grande risco para garantir a perpetuidade de populações de um grande número de espécies raras, endêmicas e ameaçadas de extinção, tanto da flora, quanto da fauna, muitas das quais ainda insuficientemente conhecidas.

Diante disso, não há justificativa para a realização de manejo comercial de espécies vulneráveis, especialmente em um bioma altamente frágil.”

Arts. 39 e 40

“Art. 39. O proprietário rural poderá instituir servidão ambiental, mediante a qual voluntariamente renuncia, em caráter permanente ou temporário, a direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa, localizada fora da reserva legal e da área com vegetação de preservação permanente.

§ 1o Na constituição de servidão ambiental, o proprietário amplia a proteção da flora da área serviente, reclassificando-a, voluntariamente, e aceitando elevar o grau das restrições legais aplicáveis, tomando por base os regimes jurídicos previstos nesta Lei para os vários estágios de sucessão do Bioma Mata Atlântica.

§ 2o A servidão ambiental deve ser averbada na matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, após anuência do órgão ambiental estadual competente, sendo vedada, durante o prazo de sua vigência, a alteração da destinação da área, nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade.

§ 3o É livre ao titular da servidão ambiental aliená-la ou transferi-la a outrem. ”

“Art. 40. O proprietário do imóvel serviente, dentre outras obrigações, deverá:

I - cuidar e manter a flora, fauna e recursos hídricos da propriedade serviente, nos termos da servidão;

II - permitir ao titular da servidão, pelo menos uma vez ao ano, inspecionar a área serviente.”

Razões dos vetos

“Sugere-se o veto aos arts. 39 e 40 tendo em vista que a Lei no 11.284, de 2 de março de 2006, já contém preceito semelhante.

O art. 84 da Lei no 11.284, de 2006, modificou a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, acrescendo o inciso XIII ao art. 9o e o art. 9o-A que tratam da servidão florestal.

Assim, as disposições dos art. 39 e 40 do presente projeto de lei possuem o mesmo objetivo, ou seja, disciplinar a servidão florestal.

Saliente-se que o texto do art. 84 da Lei no 11.284, de 2006, é mais completo do que o previsto nos art. 39 e 40, arrolou a servidão ambiental como um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente.”

Art. 44

“Art. 44. O art. 66 da Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo único:

‘Art. 66 ............................................................

Parágrafo único. Incorrem nas mesmas penas os auditores ambientais, os responsáveis técnicos de obras, planos ou projetos potencialmente causadores de impactos ambientais e os integrantes de equipe multidisciplinar de avaliação de impactos ambientais, na medida de sua culpabilidade.’ (NR)”

Razões do veto

“Sugere-se o veto ao art. 44 tento em vista que a Lei no 11.284, de 2 de março de 2006, já contém preceito semelhante.

O art. 82 da Lei no 11.284, de 2006, alterou a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, acrescendo o art. 69-A que tipifica como crime ‘elaborar ou apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão’.

O disposto no art. 44 tem o mesmo objetivo, ou seja, criminalizar a conduta de todos aqueles que falseiam ou omitem a verdade, em procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental.

Salienta-se que o texto do art. 82 da Lei no 11.284, de 2006, além de mais completo do que o previsto no art. 44 do presente projeto de lei, prevê, inclusive, penalidades diferenciadas para os casos de crime culposo”

Art. 45

“Art. 45. No caso em que as vedações e limitações estabelecidas nesta Lei afetarem a potencialidade econômica de imóveis rurais particulares, comprometendo o aproveitamento racional e adequado do imóvel, os proprietários terão direito a indenização, de acordo com a legislação em vigor.”

Razões do veto

“O dispositivo em questão afronta de forma expressa o disposto no art. 170, incisos III e VI e no art. 225 da Constituição Federal. Tal dispositivo não reconhece a função social da propriedade, na qual se encontra inserida a proteção e defesa do meio ambiente, como asseguram os princípios constitucionais que regem a ordem econômica e a proteção do meio ambiente.

O preceito consubstanciado no art. 225, § 4o, da Carta da República, além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica Brasileira), também não impede a utilização, pelos proprietários particulares, dos recursos naturais existentes nas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias à preservação ambiental.

A redação dada ao art. 45, além de ferir a Constituição Federal, acarretará prejuízos incalculáveis aos cofres públicos, uma vez que possibilitará a indenização de toda e qualquer restrição imposta pela lei de preservação da Mata Atlântica, visto que prevê a obrigatoriedade de indenização, nos casos de vedações e limitações que afetaram a potencialidade econômica de imóveis rurais particulares, comprometendo o seu aproveitamento racional e adequado.
Vale ressaltar ainda, a dificuldade de se precisar concretamente o conteúdo monetário de potencialidade econômica. A redação dada ao art. 45 permite conjeturar as potencialidades das formas mais imaginárias possíveis.

Da mesma forma, há uma incongruência na redação do art. 45 quando descreve que, ‘... comprometendo o aproveitamento racional e adequado do imóvel...’, porque o objetivo do presente Projeto de Lei é, exatamente, disciplinar a conservação e o aproveitamento racional e adequado da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica. A previsão de indenização para todas as vedações na aplicação da presente norma poderá tornar-se um grande negócio para aqueles que já têm, por força da Constituição Federal e de lei, o dever de preservar o meio ambiente. Portanto, não está claro quais as vedações que serão passíveis de indenização. Caso sancionado, o texto do art. 45, poderá levar o Poder Público a indenizar todos os proprietários de áreas localizadas no Bioma Mata Atlântica. Tal tipo legal não contribuirá, em nada, com a prevenção de conflitos entre o particular e o Poder Público.

Como antes referido, não se trata de negar o direito de propriedade consagrado no inciso XXII, do art. 5o, da Constituição. Essa proteção outorgada pela Lei Fundamental da República estende-se na abrangência normativa de sua incidência tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus, da garantia de compensação financeira, sempre que o Poder Público, mediante atividade que lhe seja juridicamente imputável, atingir o direito de propriedade em seu conteúdo econômico, ainda que o imóvel afetado pela ação do Poder Público esteja localizado em qualquer das áreas referidas no art. 225, § 4o, da Constituição Federal, como a Mata Atlântica.”

Ouvido, também, o Ministério da Fazenda manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos:

Incisos II e III do art. 41

“Art. 41. ..................................................................................................................................

II - prazo diferenciado para pagamento dos débitos agrícolas, nunca inferior a 50% (cinqüenta por cento) do tempo normal do financiamento;

III - juros inferiores aos cobrados, com desconto que será, no mínimo, de 25% (vinte e cinco por cento) do índice ordinário.

........................................................................ ”

Razões do veto

“Os dispositivos prevêm a percepção, por proprietário ou posseiro de vegetação primária ou secundária em estágios médio e avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica, de benefícios creditícios de instituições financeiras, entre os quais juros inferiores aos cobrados, com desconto de no mínimo 25% sobre o índice ordinário. Identifica-se, aqui, no caso especificamente de instituições financeiras estatais, possível renúncia de receitas de serviço, sem contrapartidas compensatórias, bem como a imposição de tratamento diferenciado, o que não está em consonância com as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar no 101, de 2000.

Por conseguinte, recomenda-se a oposição de veto presidencial aos incisos II e III do art. 41, por serem contrários ao interesse público, na medida em que pressupõem para as instituições financeiras oficiais, como mencionado acima, (i) a aplicação de tratamento exclusivo unicamente a proprietários e posseiros de vegetações abrangidas pelo Bioma Mata Atlântica para o pagamento de débitos agrícolas, e (ii) a concessão de juros inferiores aos normalmente cobrados, o que não só contraria o espírito e o escopo da LRF como também poderá impactar o Tesouro Nacional, tanto pela demanda dos agentes financeiros oficiais por equalização de taxas para compensação da perda de receita, como também pela redução de dividendos deles recebidos, por conta de um menor resultado (lucro) quando da consolidação de contas.”

A Advocacia-Geral da União e o Ministério da Justiça opinaram pelo veto ao dispositivo:

Art. 50

“Art. 50. Revogam-se as disposições pertinentes constantes do Decreto no 750, de 10 de fevereiro de 1993, ficando convalidadas as obrigações decorrentes da sua aplicação e toda a sua regulamentação naquilo que couber.”

Razões do veto

O dispositivo revoga as disposições pertinentes constantes do Decreto no 750, de 10 de fevereiro de 1993, além de convalidar as obrigações decorrentes da sua aplicação e toda a sua regulamentação naquilo que couber.

Entrementes, é cediço que a boa técnica legislativa determina que o ato legislativo enumere a revogação de leis ou disposições legais, e não de ato administrativo, assente preceitua o art. 9o da Lei Complementar no 95, de 1998, abaixo transcrito:

‘Art. 9o A cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas. (Redação dada pela Lei Complementar no 107, de 26.4.2001)’

Ademais, mostra-se inconstitucional convalidar as obrigações decorrentes da aplicação tanto de ato legislativo, como de ato normativo, diante do que aduz o inciso XXXVI do art. 5o da Constituição Federal:

‘Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

...................................................................

XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;’

Sobreleva ainda anotar que a referida norma dá azo a se questionar a legalidade do Decreto no 750, de 10 de fevereiro de 1993, para dizer o menos, pois somente se convalida o que não é consentâneo com a lei.

Se admitir a ilegalidade ou a inconstitucionalidade do mencionado Decreto, seria então pior, pois estar-se-ia dispondo para o passado, atribuindo efeitos retrooperantes, a fim de convalidar ato normativo que extrapolou os limites da norma constitucional então em vigor.

Desse modo, impende colacionar decisões do Supremo Tribunal Federal pertinente ao tema:

‘APOSENTADORIA - DECISÃO QUE A INVALIDOU, TRANSITA EM JULGADO. LEI COMPLEMENTAR POSTERIOR NÃO PODE TER EFEITO REPRISTINATORIO DE TEXTO ANTERIOR, NEM CONVALIDAR ATO DESCONSTITUIDO EM DECISÃO QUE FEZ COISA JULGADA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. RE 114689 / DF – DISTRITO FEDERAL. Recurso Extraordinário. Relator: Min. Oscar Correa. Julgamento: 11/12/1987. Órgão Julgador: Primeira Turma.’

‘NULIDADE DE CAMBIAIS NÃO REGSITRADAS NO PRAZO LEGAL, A ÉPOCA DA EMISSAO. LEI POSTERIOR NÃO PODE CONVALIDAR O NULO, OPERANDO RETROATIVAMENTE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. RE 100199 / SP – SÃO PAULO. Recurso Extraordinário. Relator: Min. Oscar Correa. Julgamento: 27/03/1984. Órgão Julgador: Primeira Turma.’

Outrossim, refoge à seara legislativa convalidações dessa natureza. A convalidação de ato administrativo, é um instituto previsto no art. 55 da Lei no 9.784, de 1999, o qual atribui essa incumbência à própria administração:

‘Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.’

Ante essas considerações, sugere-se o veto ao art. 50 do Projeto de Lei por ofensa à separação dos Poderes (cf. art. 2o da Constituição), dado que o Poder Legislativo extrapola os limites da competência deferida pelo art. 49, inciso V, da Constituição.”

O Ministério da Justiça manifestou-se também pelo veto aos seguintes dispositivos:

§§ 1o, 2o e 3o do art. 36

“Art. 36. .....................................................

§ 1o O Fundo de Restauração do Bioma Mata Atlântica será administrado por um Comitê Executivo composto por 15 (quinze) membros:

I - 1 (um) representante do Ministério do Meio Ambiente, que o presidirá;

II - 1 (um) representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

III - 1 (um) representante do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

IV - 1 (um) representante do Ministério da Ciência e Tecnologia;

V - 3 (três) representantes de organizações não-governamentais que atuem na área ambiental de conservação do Bioma Mata Atlântica;

VI - 1 (um) representante da Confederação Nacional da Agricultura;

VII - 1 (um) representante da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura;

VIII - 1 (um) representante da Associação Nacional de Municípios;

IX - 1 (um) representante da Associação dos Órgãos Estaduais do Meio Ambiente;

X - 1 (um) representante de populações tradicionais;

XI - 1 (um) representante da Confederação Nacional das Indústrias;

XII - 1 (um) representante da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária/Centro Nacional de Pesquisa de Floresta - Embrapa Florestas;

XIII - 1 (um) representante do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.

§ 2o A participação no comitê é considerada de relevante interesse público e não será remunerada.

§ 3o O funcionamento do comitê e as atribuições dos membros, bem como as diretrizes de aplicações dos recursos financeiros, serão estabelecidos, respectivamente, no regimento interno e em plano operativo anual, os quais deverão ser aprovados em reunião plenária do conselho específica para estes fins, por deliberação da maioria absoluta dos seus membros.”

Razões do veto

“A iniciativa reservada não foi observada pelo § 1o do art. 36 do Projeto de Lei, que ao criar um Comitê Executivo e definir seus membros (representantes de órgãos do Poder Executivo e sociedade civil) invade competência privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1o, II, “e”), por isso, deve ser vetado.

A supressão do § 1o do art. 36 acarretará, por consectário legal, o veto aos §§ 2o e 3o do mesmo artigo.”

Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar os dispositivos acima mencionados do projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.

Brasília, 22 de dezembro de 2006.

Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 26.12.2006